職災時代的起點：瑞三礦災（1969）
職災時代的起點：瑞三礦災（1969）
讓我們把眼界以營造業為中心，再向上展開。我們或許可以將六零到七零年代，視為臺灣的職業災害時代：尤其是從六零年代中後期起，台灣的工礦災變與職業安全事件，漸漸成為新聞版面大篇幅關注的話題。其中，1969年的瑞三煤礦災變，標誌著戰後台灣勞動史、礦業史與煤礦史的重要分水嶺，同時也是七零年代勞動法制改革的發動機與引爆點。
煤礦工人的受害，並不是等到六零年代中期才開始頻發。早在五、六零年代的職業病與職業災害，幾乎集中發生在礦工這個群體身上。在職業病方面，當時勞保資料中所見最嚴重、補償規模最大者是鉤蟲病與矽肺症；在職業災害方面，則莫過於礦災的威脅。煤礦業之所以長期高踞戰後台灣各種生產事業中傷亡性跟風險最高的產業，地質條件等自然史條件下所頻繁觸發的礦業災變，正是主因之一。煤礦業一直存在著名為「每百萬公噸勞工傷亡率」的職業災害評估指標，也就是推算每一「單位」勞工的「損耗」，可以換來多少燃煤的產量。這項數據的存在，似乎也暗示著勞工的傷亡，對生產煤礦而言是必須「消費掉」的「生產要素」。
甘冒如此之大的風險卻仍要繼續維持煤礦業的存續，是因為開採出來的煤礦，對戰後台灣的經濟發展與軍事安全，有著至關重要的地位。對煤礦的高度需求，使礦業災害的高點在1969年以前就已經到來。戰後幾次煤礦礦災死亡人數的高點，分別落在1960年、1964年，和1967到1969年間，其中又以1964年的一百九十三人最為嚴重；若考慮煤礦產能、比較每百萬噸死亡率，高峰則落在1948年、1950至1952年間，以及1956年。綜合兩項標準觀察，五零到六零年代後期，正是礦工被當作可以活生生消耗的生產資料的高峰。
近看這些死傷統計，其中又有一些直接影響了戰後煤礦政策的重大事件。例如，1964年1、2月間，三峽成福煤礦、基隆旭坑煤礦接連爆炸，造成共計六十人以上的大規模死傷【1】。在蔣中正對行政院長嚴家淦與台灣省主席黃杰的指示下，省工檢會端出了第一波防範礦災的改善措施，包含全面厲行煤礦檢查、增補專職檢查人力，以及由煤礦礦工福利委員會添購各廠礦的急救器材與醫療設施等。政府認定成福與旭坑災變的起因，在於過去人力與物力上的缺失，導致既有規定的行使力道不足。既然是執行問題，在中央委託下執行礦業檢查業務的工檢會，自然應負最大責任。至於中央法規應否修正，並非此時最重要的關鍵。
儘管工檢會在成福礦災後加強了檢查的規模與力道，卻未能防範五年後另一場更大規模的礦災。對日復一日下坑的猴硐瑞三煤礦礦工而言，1969年7月7日原來不過是另一個寧靜平凡的作工日。安全人員完成了清晨四點的例行通風檢查後，第一批點名登記的九十八名採煤人員，在七時整照常地入坑工作。九點三十分，坑外辦公室和坑內對接的聯絡專線突然鈴聲大作，是保安助理管理員賴桂二的求援：「坑內發生災變，請緊急搶救。」幾分鐘內，坑外又再陸續接獲通知，說是「三貂角附近的通風口冒出不正常氣體」【2】。安全人員於是通知北市、北縣和基市警局，請求調派周遭消防人員與醫護人員進行搶救【3】。在將近千人的協助之下，消防人員以拖車帶入坑內儲水與消防泡沫進行灌救，並在午後陸續帶出大量的死傷礦工。這場災變最終造成二十一人當場死亡，近六十人輕重傷，傷者分別送往瑞芳、基隆、汐止與淡水的醫院進行救治。坑內近百人中，僅有離爆炸現場較遠的二十名礦工得以安全脫身【4】。再加上到院後救治無效的情形，災變的最終死亡人數攀升到了三十七人。
災變當天，省府就已展開瑞三煤礦的善後工作。時任省主席的陳大慶聽取了建設廳長柯丁選的報告後，首先電請國防部就近予以協助，並要求警務處、社會處即刻赴現場指揮，儘速發放勞保給付與救濟金。當日深夜，警務處處長羅揚鞭與北縣警察局局長周昌嗣即到現場指揮善後工作，勞工司司長湯蘭瑞、社會處副處長牟乃紘與北縣府社會課課長盛衡樞亦陸續前往慰問、調查並協助發放勞保的死傷與喪葬給付【5】。另一方面，行政院長嚴家淦也立即指示內政部與省政府辦理善後救濟、妥為醫療，並切實查明災變原因。不到一週內，新到任的社會處長兼工檢會主委邱創煥就按照行政院的指示，完成了「加強工礦檢查方案」。該方案再度強調充實檢查人力與安全設備的必要，在此之前，該會會內僅有十八名檢查員，每人全年平均檢查負擔日數約三百一十八天到三百三十五天，幾乎是全年無休【6】。
9月25日，經濟部、內政部與省府在行政院會議又提出了七項改進意見，這些意見並非產業或經濟政策，而是全力集中在工礦安全的問題上：增加礦場安全檢查的次數、落實勞保的實際工資投保與增設按危險分級的職災保險、強制關閉無法遵循礦場安全標準的小礦場，並繼續改進礦工的生活處境。
具體來說，1969年礦災對職安制度的直接影響有二：一是省礦務局的成立，二是礦場安全法的制定。1950年8月，有鑑於台灣省內煤礦需求、藏量和礦場甚多，以及台灣煤礦「煤質含有揮發物甚高，且在挖採時多成粉屑，易於發生煤氣爆炸之危險」的地質特性，經濟部呈請行政院公布施行礦場法。為了礦場法的實施，經濟部制定了礦業保安規則、煤礦爆發預防規則與台灣省礦場保安管理辦法，賦予並強調各礦場協助進行保安檢查的責任。1958年，配合勞工法的起草，台灣省礦場保安管理辦法大幅增修，按其作為銜接礦場法到勞工法間過渡時期立法的性質而調整。此時，由省府負責執行的保安辦法已涵蓋礦場法的多數內容，前者才是真正在礦業勞動現場生效的法令規範。受1969年礦災所刺激，中央行政部門端出的改善措施中，另一個核心就在於重啟幾度延宕的礦場安全法。
於是，在1972年中，行政院要求經濟、內政兩部重起針對礦業的職業安全立法。經過內政部、經濟部、法規委員會和副首長會議的討論後，礦場安全法於1973年1月送出行政院，其重點在於「明確分層負責，注重災變預防，加強安全監督及必要懲罰」。所謂的「分層」，除了將礦業行政收歸經濟部負責外，尚包含訂出礦業權者、礦場負責人、礦場安全管理人員與礦場安全主管等不同層級的管理者，分別課予不同的責任和懲罰。此外，礦場安全法增加了主管機關在礦場檢查上的時間密度，對礦場管理人員的懲罰也從財產刑上升到自由刑，透露著行政機關對抑制礦業災變的決心。
在新聞媒體的大力報導下，作為國內最大礦坑的瑞三煤礦所爆發的礦災，既是五零年代以降一系列礦災的暫時收尾，也預告著七零年代前期職災的大量發生，以及職業安全衛生法規體系的建構在即。
【註解】
１、成福礦災發生於1月，起因為煤塵爆炸，共造成二十七人死亡，九人受傷；旭坑礦災發生於2月，起因為瓦斯爆炸，共造成十七人死亡。
２、〈地層下的救星〉。《聯合報》，1969年7月9日，第三版。
３、〈地層下的慘案！〉。《聯合報》，1969年7月8日，第三版。
４、〈瑞三煤礦災難 死傷名單〉。《中國時報》，1969年7月8日，第三版；〈瑞三礦慘案 傷亡名單〉。《聯合報》，1969年7月8日，第三版。
５、〈瑞三煤礦瓦斯爆炸 廿一礦工不幸罹難〉。《中央日報》，1969年7月8日，第三版；〈省府重視煤礦慘案 派員善後〉。《中國時報》。1969年7月8日，第三版。
６、〈加強工礦檢查方案 工檢會送當局研議〉。《聯合報》，1969年7月11日，第三版。